獨(dú)具特色的中國智慧
——檢察公益訴訟制度十年發(fā)展歷程回眸
來源： 檢察日報 | 日期： 2024年12月20日 | 制作： 熊瑋 | 新聞熱線： 0791-86847870
◎檢察公益訴訟制度從頂層設(shè)計到實(shí)踐落地，從初創(chuàng)開拓到發(fā)展完善，形成了習(xí)近平法治思想的標(biāo)識性概念、原創(chuàng)性成果。一個個鮮活的案例，讓人直接觸摸法治建設(shè)“獲得感”。
◎準(zhǔn)確把握檢察公益訴訟制度的“時”與“勢”，2023年，最高檢黨組堅持問題導(dǎo)向，明確指出公益訴訟檢察進(jìn)入新的發(fā)展階段，重在以“可訴性”提升辦案“精準(zhǔn)性”“規(guī)范性”。
◎在國際交流中，中國檢察公益訴訟獲得外方的關(guān)注和贊揚(yáng)，在世界法治文明格局中提出了中國主張。
一項(xiàng)制度，歷經(jīng)十年，會有怎樣的變化？
觀中國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)治理在相互滋養(yǎng)中開辟了更多空間；從遼東灣到西沙群島，斑海豹、海龜逃離樊籠回歸家園；萬里長城、寺廟古跡，我們深愛和珍惜的寶貴文化遺產(chǎn)受到更好保護(hù)；公共場所無障礙設(shè)施日漸完善；字小如蟻的藥品說明書字號悄然變大……
看世界，聯(lián)合國氣候變化大會、《生物多樣性公約》締約方大會等國際盛會上展示著中國檢察形象；巴西、越南等國家對中國法治實(shí)踐產(chǎn)生濃厚興趣；克萊恩斯歐洲環(huán)保協(xié)會、野生救援等國際組織活動中屢次被提及的中國檢察故事……
這些變化得益于黨和國家事業(yè)發(fā)展，也與一項(xiàng)制度的誕生有著密切的關(guān)聯(lián)——
一張領(lǐng)袖擘畫的藍(lán)圖
習(xí)近平法治思想的標(biāo)識性概念、原創(chuàng)性成果落地生根
2014年10月，黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。習(xí)近平總書記就《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》起草情況作說明時突出強(qiáng)調(diào)，“由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)”。
隨后，一場在中國法治進(jìn)程中具有重要意義的改革漸起聲勢。檢察公益訴訟制度從頂層設(shè)計到實(shí)踐落地，從初創(chuàng)開拓到發(fā)展完善，形成了習(xí)近平法治思想的標(biāo)識性概念、原創(chuàng)性成果。
2015年7月1日，為期兩年的檢察公益訴訟試點(diǎn)工作正式開始。2017年6月，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過“關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定”，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式建立。同年7月1日，檢察公益訴訟制度全面實(shí)施。這項(xiàng)制度沐浴著新時代的光輝而生，她的一步步發(fā)展離不開黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，更是黨交給檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)神圣職責(zé)。
檢察機(jī)關(guān)為何被黨和人民賦予重托，成為公益訴訟的主力軍？許多老百姓對于違法損害公共利益或者行政機(jī)關(guān)拒不履行維護(hù)公共利益的行為，往往出于“多一事不如少一事”等種種顧慮，鮮少提起訴訟，公共利益持續(xù)受到侵害。
問題是時代的聲音，解決問題則是改革的動力。檢察公益訴訟制度的誕生，為解決社會治理難題提供了一套全新方案。
2017年9月11日，第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會年會在北京召開，會議主題正是“為公益服務(wù)的檢察”。習(xí)近平總書記在賀信中指出，檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任。
隨著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的正式確立，公益訴訟迎來了全面發(fā)力的歷史拐點(diǎn)。2015年12月16日，山東省慶云縣檢察院對該縣環(huán)保局不依法履職向法院提起了全國首例行政公益訴訟。2016年6月20日，法院一審判決支持了檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請求。
一方面是實(shí)踐中各地紛紛“首例”破冰，另一方面，最高人民檢察院開始內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。
2018年7月6日，河北柏鄉(xiāng)。時任柏鄉(xiāng)縣檢察院副檢察長的尚麗娟正在像往常一樣看《新聞聯(lián)播》，一則消息的播出讓她激動萬分——當(dāng)天，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議，審議通過《關(guān)于設(shè)立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》。從此，檢察機(jī)關(guān)有了承擔(dān)公益訴訟檢察職能的專門機(jī)構(gòu)。
“自此以后，全國檢察機(jī)關(guān)牢記黨和人民囑托，將公益訴訟從頂層設(shè)計落實(shí)到具體司法實(shí)踐，與刑事、民事、行政檢察并列為‘四大檢察’統(tǒng)籌推進(jìn)。”如今已經(jīng)是河北省內(nèi)丘縣檢察院檢察長的尚麗娟依然記得當(dāng)時的興奮和隨之而來的沉甸甸責(zé)任。
法律層面，2018年10月、2019年4月，公益訴訟檢察職權(quán)相繼被寫進(jìn)修訂后的人民檢察院組織法和檢察官法，為檢察公益訴訟的發(fā)展提供了基本的法律和規(guī)范依據(jù)。
既有整體謀劃，也下“繡花功夫”。2021年7月，最高檢發(fā)布《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》。隨后，各細(xì)分領(lǐng)域的辦案指引、規(guī)范等陸續(xù)制定，回應(yīng)實(shí)踐中遇到的問題。
時代呼喚、頂層設(shè)計、基層探索的效用疊加，使得檢察公益訴訟十年來快速發(fā)展，辦案規(guī)模突飛猛進(jìn)、辦案質(zhì)效不斷提升、公益保護(hù)效果日益凸顯——
2017年7月至2024年9月，全國檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件108萬余件，其中，行政公益訴訟97萬余件，民事公益訴訟11萬余件，提起行政公益訴訟約6000件。
據(jù)最高檢公益訴訟檢察廳廳長徐向春介紹，在檢察公益訴訟初創(chuàng)期及全面推開前期，辦案數(shù)量是監(jiān)督力度、制度成效的重要體現(xiàn)之一，對于制度推廣及隊(duì)伍辦案能力提升起到重要作用。
然而，從事物發(fā)展的一般規(guī)律來看，任何一個事物都不可能一直保持高速擴(kuò)張的狀態(tài)。在機(jī)構(gòu)和人員編制沒有明顯增加的情況下，辦案數(shù)量達(dá)到一定量級后的持續(xù)快速增長，與確保辦案質(zhì)量之間的矛盾逐漸凸顯。
準(zhǔn)確把握檢察公益訴訟制度的“時”與“勢”，2023年，最高檢黨組堅持問題導(dǎo)向，明確指出公益訴訟檢察進(jìn)入新的發(fā)展階段，重在以“可訴性”提升辦案“精準(zhǔn)性”“規(guī)范性”。對于公益訴訟檢察建議解決不了問題的，要敢于通過“訴”的確認(rèn)維護(hù)國家利益、社會公共利益。
2024年11月，最高檢公益訴訟檢察廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)公益訴訟檢察高質(zhì)效辦案的意見（試行）》，強(qiáng)調(diào)以公益訴訟“可訴性”指引嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)。
基于黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)政治優(yōu)勢和中國特色社會主義制度優(yōu)勢，檢察公益訴訟制度呈現(xiàn)鮮明的在黨領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同履職特點(diǎn)。隨著實(shí)踐深入推進(jìn)，檢察公益訴訟制度得到廣泛認(rèn)同和支持。目前，27個省級行政區(qū)黨委、政府出臺支持檢察公益訴訟的意見，30個省級人大常委會出臺加強(qiáng)檢察公益訴訟的決定。最高檢與30余家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共建協(xié)同履職機(jī)制，檢察公益訴訟制度得到行政機(jī)關(guān)大力支持，已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)共護(hù)公益、共促治理的重要依托。
實(shí)踐呼喚立法，立法促進(jìn)實(shí)踐?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》在“積極穩(wěn)妥推進(jìn)公益訴訟檢察”部分提出，要“總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)立法”。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)“完善公益訴訟制度”。近年來的全國兩會上，不少代表委員建議推動檢察公益訴訟專門立法。2023年，全國人大常委會將制定檢察公益訴訟法列入立法規(guī)劃，目前立法工作正在有序推進(jìn)中。
一項(xiàng)全民共享的成果
檢察公益訴訟守護(hù)人民群眾美好生活
綠水青山就是金山銀山。黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)決心之大、力度之大、成效之大前所未有。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)是檢察公益訴訟制度最初確立的四個法定領(lǐng)域之一。
“跨地區(qū)、跨部門的協(xié)同保護(hù)，是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域繞不開的‘剛需’問題，也是一個避不開的難點(diǎn)。”最高檢副檢察長張雪樵說。檢察機(jī)關(guān)選擇了迎難而上。
2024年12月13日，珠江流域7個省級檢察院連線最高檢，匯報珠江流域水環(huán)境治理公益訴訟專案進(jìn)展。從2024年4月最高檢立案以來，珠江流域各級檢察機(jī)關(guān)的辦案工作緊鑼密鼓地進(jìn)行，取得階段性成效。就在12月4日至12月8日，央視一套《今日說法》欄目推出特別節(jié)目《守護(hù)珠江》——最高檢珠江公益訴訟專案，收視率在全國上星頻道同時段排名第一，7784萬人收看了節(jié)目。
大江大河大湖的保護(hù)治理，管根本、管長遠(yuǎn)的還要靠制度、靠法治。最高檢先后將直接立案辦理的督促整治萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案、南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案以“一批次一案例”的形式發(fā)布指導(dǎo)性案例，引導(dǎo)各級檢察機(jī)關(guān)辦理高質(zhì)效案件。從最高檢到基層檢察院，一系列跨區(qū)域司法保護(hù)協(xié)作機(jī)制已建立，一大批案件的辦理讓大江大河大湖生態(tài)環(huán)境肉眼可見地變好。
“萬物各得其和以生，各得其養(yǎng)以成。”中國式現(xiàn)代化厚植綠色底色，生物多樣性保護(hù)也進(jìn)入新的歷史時期。
2023年12月12日，遼寧省大連市旅順新港附近海域。23頭國家一級保護(hù)動物斑海豹陸續(xù)從放歸船的滑梯上滑下，投入大海的懷抱。冬季，是“遼東灣精靈”斑海豹自西北太平洋洄游的時間，也曾經(jīng)是捕獵者最猖狂的時候。這些有著大大的眼睛、憨態(tài)可掬的小精靈被非法盜獵并銷售到全國各地。
“一些斑海豹非常瘦弱，狀態(tài)不佳，甚至已經(jīng)患上白內(nèi)障，只能聽聲辨位。”回想起第一次見到暫養(yǎng)在水族館里的涉案斑海豹，大連市檢察院檢察官葉紅還是十分心疼。歷經(jīng)檢察機(jī)關(guān)和多部門“訴救協(xié)同”及時救護(hù)、專業(yè)機(jī)構(gòu)康復(fù)和野化訓(xùn)練之后，這些斑海豹終于輾轉(zhuǎn)回家。
中華鱘、中華秋沙鴨、黑葉猴、豬血木……在檢察公益訴訟辦案推動下，這些極危、瀕危野生動植物物種生存環(huán)境得到有效保護(hù)，成為中國生物多樣性保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的生動注腳。
檢察公益訴訟是一項(xiàng)年輕的制度。本著嚴(yán)謹(jǐn)、負(fù)責(zé)的態(tài)度，檢察機(jī)關(guān)最初辦理公益訴訟案件時秉持的原則是“穩(wěn)妥、積極”，注重把法定領(lǐng)域做實(shí)、做好。
2019年黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”后，最高檢黨組及時將辦理新領(lǐng)域案件，也就是“等”外探索指導(dǎo)原則從“穩(wěn)妥、積極”調(diào)整為“積極、穩(wěn)妥”。“等”字作為兜底條款出現(xiàn)在法條中很常見，但公益訴訟案件范圍的“等”字引起社會廣泛關(guān)注，看似抽象模糊的“等”字，為未來留下了巨大的想象空間。
2023年11月1日上午，北京新起點(diǎn)公益基金會的幾位殘障人士各自從家里出發(fā)了。他們有的乘坐公共交通工具、有的自己開車，前往共同的目的地——最高檢。此行，是受邀參加最高檢公益訴訟檢察廳舉行的“公益無障礙”主題黨日活動，地鐵、公交等公共場所完善的無障礙設(shè)施，讓他們有勇氣、愿意、大膽走出家門。
從浙江省杭州市檢察機(jī)關(guān)在無障礙環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域開展公益訴訟的探索開始，最高檢在全國部署開展了這項(xiàng)工作。就像北京新起點(diǎn)公益基金會理事長唐占鑫所說：“無障礙環(huán)境建設(shè)的意義也在于，讓我們在受傷的時候不再害怕。”
2024年9月，黑龍江省哈爾濱中央大街。一名外地游客在商場購物時突發(fā)心臟病，工作人員及時使用AED除顫，為救治爭取了寶貴時間。事后，這名游客給商場送來錦旗，而商場卻把錦旗轉(zhuǎn)贈給了當(dāng)?shù)貦z察院。背后的原因是檢察院通過公益訴訟推動AED優(yōu)化配置，幫助游客贏得了救命的“黃金4分鐘”。
細(xì)微處，見廣大。生命至上，人民利益至上，這是檢察機(jī)關(guān)不斷追求的民生厚度。
近年來，檢察公益訴訟辦案領(lǐng)域已從生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等4個法定領(lǐng)域，逐步拓展到包括4個法定領(lǐng)域及英烈保護(hù)、未成年人保護(hù)、安全生產(chǎn)、個人信息保護(hù)、軍人地位和權(quán)益保障、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、反壟斷、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、婦女權(quán)益保障、無障礙環(huán)境建設(shè)、文物保護(hù)等11個領(lǐng)域在內(nèi)的15個領(lǐng)域，基本形成“4+11+N”的履職格局。
點(diǎn)滴小事里有百姓心聲，柴米油鹽間有萬家憂樂。檢察公益訴訟制度發(fā)展的成果，由所有人分享；發(fā)展的歷程，也由每一個人參與和見證。一個個鮮活的案例，讓人直接觸摸法治建設(shè)“獲得感”，身邊發(fā)生的變化，讓人清晰聆聽法治進(jìn)步的鏗鏘足音。
一個世界矚目的獨(dú)特方案
世界法治文明格局中的中國主張
2024年10月，中國最高檢檢察長應(yīng)勇在新加坡發(fā)表演講，藥品說明書適老化改造成為他重點(diǎn)講述的4個檢察履職辦案故事之一。
藥品說明書字小如蟻，導(dǎo)致很多老年人看不清，不了解用藥的注意事項(xiàng)，存在安全隱患。檢察機(jī)關(guān)依法履行公益訴訟職能，經(jīng)過立案調(diào)查核實(shí)，依法向藥品監(jiān)管部門、生產(chǎn)企業(yè)發(fā)出檢察建議，推動將藥品說明書改造為大字版、盲文版、語音版等無障礙版本，保障老年人、視障人士的用藥安全。
“這件中國的小事走向了國際，成為展現(xiàn)中國制度自信的重要案例。”曾提出“藥品說明書適老化改造”建議的全國人大代表戴茵評價道。
放眼世界，雖然為數(shù)不多的國家和地區(qū)有一些檢察民事公益訴訟的制度規(guī)定，但均未形成實(shí)踐規(guī)模，更沒有體系化的檢察行政公益訴訟探索。在國際交流中，中國檢察公益訴訟獲得外方的關(guān)注和贊揚(yáng)，在世界法治文明格局中提出了中國主張。
2022年4月，張雪樵致信巴西聯(lián)邦檢察院副總檢察長道奇，系統(tǒng)介紹中國檢察公益訴訟制度，引起巴西方面高度關(guān)注。2023年12月，巴西高等法院大法官、全球環(huán)境司法研究所主席本杰明來到最高檢，與張雪樵等進(jìn)行了近三個小時的座談交流，雙方就下一步合作達(dá)成共識。
巴西境內(nèi)有亞馬遜河等重要河流。最高檢辦理的“萬峰湖專案”“南四湖專案”“長江船舶污染治理專案”“珠江流域水環(huán)境污染治理專案”等具有代表性的流域治理檢察公益訴訟案例，引起了巴西方面的濃厚興趣。
同樣感興趣的還有越南最高人民檢察院。2024年8月，阮輝進(jìn)當(dāng)選越南最高人民檢察院檢察長，第一時間表達(dá)了要來中國訪問并考察檢察公益訴訟專門立法的意愿。
2024年10月11日，張雪樵應(yīng)邀出席中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2024年年會之“科技支撐與法治保障，協(xié)力推進(jìn)降碳減污擴(kuò)綠增長”分論壇，分享了中國在流域治理方面的成功經(jīng)驗(yàn)及其所體現(xiàn)的檢察公益訴訟制度優(yōu)勢。
聯(lián)合國副秘書長、聯(lián)合國開發(fā)計劃署署長阿奇姆·施泰納評價：“我十分關(guān)注中國在建設(shè)環(huán)境資源審判專門化機(jī)構(gòu)方面的進(jìn)展，以及檢察機(jī)關(guān)如何通過公益訴訟敦促政府履職，從而在環(huán)保方面所發(fā)揮的獨(dú)特作用。中國在環(huán)境司法制度和案例建設(shè)方面的實(shí)踐，值得各國高度重視，因?yàn)樵S多國家正在探索類似的道路。”
除了官方之間的交流，中國檢察公益訴訟故事在不同場合被分享。Julie是研究氣候變化應(yīng)對的資深媒體工作者，也是最高檢的“益心為公”志愿者。2024年，她參加了在阿塞拜疆巴庫舉辦的第29屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP29）。她把最高檢發(fā)布的“南四湖專案”指導(dǎo)性案例、“益心為公”志愿者小黑拯救珊瑚行動等雙語視頻，還有廣東保護(hù)紅樹林、江蘇服務(wù)保障碳達(dá)峰碳中和典型案例的雙語宣傳冊帶到了大會的“中國角”，并和參會外方代表作了深度交流。
近年來，最高檢公益訴訟檢察廳還派員參加中蒙邊境地區(qū)檢察機(jī)關(guān)視頻會晤，指導(dǎo)內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)與蒙古國開展界湖、界河生態(tài)及水資源跨境合作保護(hù)及荒漠化治理等方面的司法協(xié)作；指導(dǎo)黑龍江省佳木斯市檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與俄羅斯邊境口岸的食品安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全以及醫(yī)療美容、旅游安全等相關(guān)的檢察公益訴訟等，為開展涉外檢察公益訴訟積累經(jīng)驗(yàn)。
道阻且長，行則將至?；赝^去十年，在習(xí)近平總書記的親自部署下，在立法機(jī)關(guān)和有關(guān)部門、廣大人民群眾的支持下，檢察機(jī)關(guān)真抓實(shí)干，把檢察公益訴訟制度引向深入，促進(jìn)形成了公益司法保護(hù)的“中國方案”，成為近年來我國法治建設(shè)歷程中一個耀眼的亮點(diǎn)。
這個十年，是一段奮斗的歲月，是為民初心的丈量，是對美好生活的守望。在習(xí)近平法治思想的引領(lǐng)下，在黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，檢察公益訴訟制度的下一個十年，必將更加精彩?。ㄩZ晶晶）
編輯：熊瑋
校對：王小明
復(fù)審：程乘玉